संविधानको प्रमुख व्यवस्था सरकारको स्वरूप हो । शासनमा जनताको वास्तविक प्रतिनिधित्व कसरी हुन्छ भन्ने कुरा सरकारकै स्वरूपमा भर पर्छ । संविधानसभामा शासकीय स्वरूप -सरकार) निर्धारण समितिमा कस्तो शासन प्रणाली भन्ने मतमा एकता हुनसकेन र आजसम्म पनि भएको छैन । सभामा भएका मुख्य तीन दलका फरक-फरक दृष्टिकोण छन् । शासकीय स्वरूपका सम्बन्धमा एकीकृत माओवादी प्रत्यक्ष निर्वाचित राष्ट्रपतीय पद्धतिमा छ भने नेपाली कांग्रेस संसदीय पद्धतिको पक्षमा र नेकपा एमाले संवैधानिक राष्ट्रपति भएको प्रत्यक्ष निर्वाचित प्रधानमन्त्रीको पक्षमा छ । सबैको आ-आफ्नै अडान छन् । विगतमा संसदीय पद्धति प्रभावकारी नभएका कारण प्रत्यक्ष रूपमा निर्वाचित राष्ट्रप्रमुख हुनुपर्ने कुरामा सैद्धान्तिक सहमति भए पनि नेपाली कांगे्रसले पुरानै ससंदीय पद्धति छाड्नसकेको छैन । लोकतान्त्रिक संरचनाहरू मजबुत नभएको र माओवादीमा युद्धको मानसिकता कायमै रहेको अवस्थामा प्रत्यक्ष राष्ट्रपतीय प्रणालीमा जाँदा अधिनायकवाद जन्मने खतरा पनि रहन्छ । यस्तो अवस्थामा सहमतिको विन्दु के हुनसक्छ र उपयुक्त के होला ? अहिले छलफल यसैमा केन्दि्रत छ ।

शासन प्रणाली जस्तोसुकै भए पनि हेरिनुपर्ने विषय के हो भने त्यो लोकतान्त्रिक छ वा छैन । जनताको समृद्ध नेपाल निर्माण गर्ने चाहनालाई पूरा गर्न सक्छ कि सक्दैन भन्ने हो । भनिन्छ- संसदीय पद्धतिले उत्तरदायी सरकार दिन्छ भने राष्ट्रपतीय पद्धतिले सरकारको स्थायित्व । नेपालमा उत्तरदायित्व र स्थायित्व दुवैलाई समेट्नु आवश्यक छ । त्यसकारण अर्धराष्ट्रपतीय फ्रेन्च मोडेल) अर्थात् मिश्रति प्रणालीको बारेमा पनि छलफल भइरहेको छ । यद्यपि यसका बारेमा विगतमा व्यापक छलफल भएन, किनभने यो कुनै पनि दलको प्रस्ताव थिएन । त्यसकारण सहमतिका लागि विकल्पका रूपमा मिश्रति पद्धति वा फ्रेन्च मोडेलबारे छलफल गर्नु सान्दर्भिक नै हुनेछ । यसका सबल र दुर्बल पक्षका बारेमा अनि नेपालका लागि कस्तो मिश्रति पद्धति अपनाउनु उपयुक्त हुन्छ अर्थात् यसलाई नेपालमा कसरी सिर्जनात्मक रूपमा प्रयोग गर्न सकिन्छ भनेर सोच्नु राम्रो हुन्छ ।

विश्वमा मिश्रति प्रणाली पनि दुई प्रकारले प्रयोगमा छन् । एउटा प्रधानमन्त्री-राष्ट्रपतीय पद्धति र अर्को राष्ट्रपति संसदीय पद्धति । प्रधानमन्त्री-राष्ट्रपतीय प्रणालीमा प्रधानमन्त्रीलाई राष्ट्रपतिले स्वविवेकले हटाउन नपाउने तर व्यवस्थापिकाको अविश्वासको प्रस्तावबाट मात्र राष्ट्रपतिले हटाउन सक्ने हुन्छ । जस्तै : फ्रान्स, श्रीलंका, पोर्चुगल, रोमानिया, पोल्यान्ड आदि देशमा यो व्यवस्था छ । यो प्रणालीमा संसद र राष्ट्रपति दुवै जनताबाट निर्वाचित हुन्छन् भने राष्ट्रप्रमुखले मन्त्रिपरिषदको गठन गर्छ । तर मन्त्रिपरिषद व्यवस्थापिकाप्रति उत्तरदायी हुन्छ र व्यवस्थापिकाले उसलाई हटाउन सक्छ । प्रधानमन्त्री र मन्त्रीहरू बनाउँदा राष्ट्रपतिले स्वविवेक प्रयोग गर्न सक्दैन । संसदको सिफारिसमा प्रधानमन्त्री र प्रधानमन्त्रीको सिफारिसमा मन्त्री नियुक्ति राष्ट्रपतिले गर्छ । यसमा राष्ट्रपतिको निर्वाचन प्रत्यक्ष जनताबाट र मन्त्रिपरिषदको गठन व्यवस्थापिकाको विश्वासमा हुने भएकाले हेर्दा यो ज्यादै सबल देखिन्छ । यस्तो अवस्थामा राष्ट्रपति र प्रधानमन्त्री फरक-फरक दलबाट हुँदा पनि राजनीतिक सहमति स्थापित हुने सम्भावना रहन्छ । मन्त्रिपरिषदको गठन राष्ट्रपतिबाट भए पनि व्यवस्थापिकाप्रति उत्तरदायित्व हुने भएकाले राष्ट्रपतिले अनावश्यक चलखेल गर्ने सम्भावना कम रहन्छ । प्रधानमन्त्रीलाई राष्ट्रपतिले स्वविवेकमा हटाउन पाउने राष्ट्रपति प्रधानमन्त्रीय पद्धतिभन्दा यो पद्धति नै नेपालका सन्दर्भमा उपयुक्त हुन्छ ।
यो पद्धतिको सबैभन्दा कमजोर पक्ष नै राष्ट्रपति र प्रधानमन्त्रीका बीचमा काम, कर्तव्य तथा अधिकार बाँडफाँडका सन्दर्भमा विवाद हुनसक्छ । प्रधानमन्त्री अर्कै दलको भएमा राष्ट्रपति र प्रधानमन्त्रीबीच कुनै पनि विषयमा सहमतिमा पुग्न गाह्रो पर्छ । दुवै बीचको अधिकार क्षेत्रको टकरावले देशको राजनीतिक व्यवस्थामै गम्भीर असर पर्न सक्छ । संवैधानिक राष्ट्रपति र कार्यकारी प्रधानमन्त्रीको विवादको हाम्रो आफ्नै अनुभवले पनि यसतर्फ बढ्ता चनाखो हुनैपर्छ । प्रधानसेनापति प्रकरणमा संवैधानिक राष्ट्रपति र प्रधानमन्त्रीबीच टकराव भयो र अहिले ढुङ्गेलको आममाफी प्रकरणमा पनि करिब त्यस्तै भइरहेको छ भने निर्वाचित राष्ट्रपति हुँदा के होला ? त्यसकारण काम र अधिकारको स्पष्ट व्याख्यासहित संविधानमै किटान गर्नुपर्ने देखिन्छ ।

मिश्रति शासन प्रणालीमा सरकार प्रमुख र राष्ट्रप्रमुख एउटै दलको भए शासन सञ्चालनमा सजिलो हुन्छ । दुवैको व्यक्तिगत टकराव भए काम गर्न गाह्रो पर्छ । त्यसैगरी सहकार्य संस्कृतिको राजनीति नभएका देशहरूमा यो असफल हुन्छ । प|फ्रान्सको अनुभव हेर्दा सन् १९८० को दसकमा यस्तो अवस्था आएको थियो । प|mास्वाँ मितेरा राष्ट्रपति रहेको -१९८१-१९९५) को अवधिमध्ये सुरु-सुरुमा-१९८६ सम्म) उनकै दलको प्रधानमन्त्री भएकाले अपेक्षाकृत रूपमा सहज ढङ्गले सरकार सञ्चालन हुनसकेको थियो भने १९८६ मा अर्को दलका ज्याक सिराक प्रधानमन्त्री भएपछि राष्ट्रपति र प्रधानमन्त्रीबीच टकरावको अवस्था उत्पन्न भई सरकार सञ्चालनमा असहज परिस्थिति उत्पन्न भएको थियो । तसर्थ दुई वर्षको बीचमा नै अर्को निर्वाचन भई पुनः समाजवादी पार्टीको प्रधानमन्त्री बनेपछि भने पछिल्लो कार्यकाल सहज रूपमा सञ्चालन भएको पाइन्छ । यस्तै उदाहरण श्रीलंकामा पनि छ । त्यहाँ २ विपरीत दलका राष्ट्रपति र प्रधानमन्त्री हुँदा उनीहरूको परस्पर विरोधी विचारले गर्दा तमिल समस्या सुल्झाउने सम्बन्धमा मतभिन्नता देखिएको थियो र पटक-पटक राष्ट्रपतिले संसदको विघटन गर्नुपर्ने अवस्था आएको थियो । जे होस्, पछिल्लो अवधिमा यो प्रणालीको अङ्गीकार धेरै राष्ट्रले गरेका छन् । १९९० पछि साम्यवादीबाट प्रजातान्त्रिक देशमा रूपान्तरण भएका १४ मध्ये १२ मुलुकले मिश्रति प्रणाली अपनाएका छन् । त्यस्तै १९८० पछिका नवप्रजातान्त्रिक अपि|mकी १२ देशमध्ये ७ ले मिश्रति प्रणाली अपनाएका छन् । यसरी ४० भन्दा बढी मुलुकमा मिश्रति पद्धति अपनाइएको छ ।

वास्तवमा फ्रेन्च मोडेल राष्ट्रपतीय र संसदीय पद्धतिका गुणहरू समेटेर बनाइएको छ । यसमा राष्ट्रपति राष्ट्रप्रमुख र प्रधानमन्त्री सरकार प्रमुख भएर दुवैले कार्यकारी अधिकार प्रयोग गर्छन् । जनताबाट प्रत्यक्ष निर्वाचित राष्ट्रप्रमुख र संसदबाट निर्वाचित सरकार प्रमुख हुन्छन् । प्रधानमन्त्रीको सिफारिसमा अन्य मन्त्रीहरूको नियुक्ति राष्ट्रपतिले गर्छ । दैनिक प्रशासन प्रधानमन्त्रीले चलाउँछ भने देशको महत्त्वपूर्ण अधिकार राष्ट्रपतिमा हुन्छ । राष्ट्रपतिको विशेष अधिकारमध्ये जस्त: संविधानको पालना गराउनु, राष्ट्रिय स्वतन्त्रता र सिमानाको रक्षा, अन्तर्राष्ट्रिय सन्धि-सम्झौताको कार्यान्वयन, कानुन जारी गर्ने, संसदले पारित गरेको कानुन पुनर्विचार गर्ने, जनमत संग्रहमा जाने, अध्यादेश जारी गर्ने, राज्यका प्रमुख अङ्गका प्रमुख र सैनिक प्रमुख नियुक्ति गर्ने, परमाधिपतिको भूमिका निर्वाह गर्ने, आममाफी दिने र न्यापालिकाको स्वतन्त्रताको सुनिश्चितताका लागि निजकै अध्यक्षतामा हाई काउन्सिलको बैठक बस्ने, संकटकालमा भने राष्ट्रपतिका अधिकार असीमितजस्तै हुन्छन् । किनभने संकटकाल जारी गर्दा मन्त्रिपरिषदको सिफारिस नचाहिने र संसदप्रति पनि उत्तरदायी हुन नपर्ने र संकटकालमा मन्त्रिपरिषदको अध्यक्षता राष्ट्रपतिले गर्छ । प|mान्समा बारम्बार सरकार परिवर्तनले संसदीय पद्धति हदैसम्म अस्थिर भएका कारण १९५८ मा संविधान संशोधन गरी राष्ट्रपति सिधै जनताले छान्ने र प्रधानमन्त्री संसदले छान्ने व्यवस्था गरियो । त्यहाँ राष्ट्रपतिले प्रधानमन्त्री बर्खास्त गर्न सक्छ भने राष्ट्रपति हटाउन संसद होइन, जनमत संग्रहमा जानुपर्छ ।

मिश्रति पद्धतिमा राष्ट्रपति जनताबाट प्रत्यक्ष निर्वाचित हुने र तत्काल कसैले हटाउन नसक्ने भएकाले दलहरूबीच मध्यस्थकर्ता बन्न र दलगत स्वार्थबाट माथि उठ्न सक्छन् । यस्तो पद्धतिमा राष्ट्रपतिको भूमिका संविधान र ऐन, कानुनभन्दा पनि व्यक्तित्व, दृष्टिकोण र राजनीतिक द्वन्द्वले निर्धारण गर्छ । १९६२ मा जनताबाट प्रत्यक्ष रूपमा निर्वाचित चाल्र्स देगाल शक्तिशाली भए पनि १९६८ मा भएको जनमत संग्रहमा आफ्नो नीति अस्वीकृत भएपछि राजीनामा दिएर आफ्नो उच्च नैतिकता प्रदर्शन गरे । वास्तवमा यो पद्धतिले राष्ट्रपतिमा उच्च नैतिकताको माग गर्छ । घरेलु मामिला प्रधानमन्त्री र विदेश मामिला राष्ट्रपतिले हेर्नुपर्दा एकअर्काको सहयोगी नभई काम गर्न सकिँदैन । सहकार्य र सहअस्तित्वलाई आत्मसात् गरेर प्रधानमन्त्री र राष्ट्रपतिले गर्ने स्पष्ट किटान भएका कामबाहेक दुवैले मिलेर गर्ने कामलाई सुव्यवस्थित गर्नुपर्छ । संसद र प्रधानमन्त्रीका काम र निर्णय राष्ट्रपतिकहाँ पुग्ने र कतिपय राष्ट्रपतिले गर्ने निर्णय संसदमा आउने पद्धति विकास गर्न सकियो भन्ने एकले अर्कोलाई अस्वीकार गर्ने अवस्था उत्पन्न हुँदैन । जस्तै : संवैधानिक परिषदले गरेका नियुक्तिलाई सार्वजनिक सुनुवाइमार्फत संसदमा प्रवेश गर्न सकिन्छ ।

प्रधानमन्त्री र राष्ट्रपतिको क्षेत्राधिकारका बारेमा रूस र फिनल्यान्डमा स्पष्ट लेखिएको छ, तर फ्रान्समा लेखिएको छैन ।फ्रान्स एकात्मक राज्यप्रणाली भएको र नेपाल संघीयतामा जाने भएकाले यहाँका लागि फ्रेन्च मोडेल उपयुक्त हुँदैन भन्ने तर्क पनि यदाकदा सुनिन्छ । तर संघीयता भएका श्रीलंका, फिनल्यान्ड, रूस लगायतका मुलुकमा मिश्रति प्रणाली नै छ । त्यसकारण संघीयता भएका मुलुकमा मिश्रति प्रणाली उपयुक्त हुँदैन भन्ने तर्क मान्न सकिँदैन । नेपालमा सामान्यतया निर्वाचन पद्धति मिश्रति हुने अवस्था छ, जसले गर्दा स्थायित्वको ग्यारेन्टी छैन । संसदीय पद्धतिका कारण दलहरूमा अत्यधिक विकृति पनि छ, जसले गर्दा स्थायित्व, गतिशीलताका लागि प|mेन्च मोडेल प्रभावकारी हुनसक्छ । तर नेपालको भू-राजनीतिक अवस्थाले गर्दा दुई शक्तिकेन्द्र भई विदेशी चलखेलको सम्भावना रहन्छ । त्यसकारण राष्ट्रपति र प्रधानमन्त्रीको अधिकार र कर्तव्य स्पष्ट हुनुपर्छ, जसले अनावश्यक रूपमा दुई शक्तिकेन्द्रको टकराव नहोस् । यो पद्धतिमा राष्ट्रपति शक्तिशाली बनी अधिनायक बन्ने खतरालाई रोक्न राज्यको प्रमुख अंग न्यायपालिका र संवैधानिक अङ्ग र अन्य लोकतान्त्रिक संस्थालाई बलियो बनाउनुपर्छ । राष्ट्रपतिको दुई कार्यकाल र सरकार बनाउँदा संसदबाट ५० प्रतिशत र बाहिरबाट ५० प्रतिशतको व्यवस्था गरी नेपालको राजनीतिक परिवेशअनुसार यो पद्धतिलाई लागू गर्नुपर्छ ।

दलभित्रको लोकतान्त्रीकरण, सेनामा लोकतान्त्रीकरण र अन्य सरकारी संरचनालाई पारदर्शी र प्रभावकारी बनाउने हो भने यसका नकारात्मक पक्षहरूलाई नियन्त्रण गर्न सकिन्छ । प्रादेशिक संरचना र स्थानीय निकायलाई स्वशासन र प्रभावकारी बनाउने हो भने धेरै हदसम्म राष्ट्रपतिको एकाधिकारलाई तोड्न सकिन्छ र स्थायित्व पनि कायम हुनसक्छ । प्रधानमन्त्रीलाई मात्र होइन, राष्ट्रपतिलाई पनि कुनै न कुनै रूपमा संसदप्रति उत्तरदायी बनाउनसके अझ प्रभावकारी हुनसक्छ । राष्ट्रपतीय पद्धतिमा पनि जान नसक्ने, संसदीय पद्धतिमा पनि रहन नसक्ने अवस्थामा नेपालमा सबैको साझा मिलन विन्दु मिश्रति पद्धति हुनसक्छ । यसले नियन्त्रण र सन्तुलन पनि कायम गर्न सक्छ र मुलुकले राजनीतिक स्थायित्व प्राप्त गरी समृद्धिको दिशामा अगाडि बढ्न सक्छ । मुख्य कुरा त संविधान निर्माणमा असहमतिमा अल्झेर बस्नुभन्दा यो पद्धति अँगाली सबैले जित्ने बाटो पहिल्याउनु उचित हुनसक्छ ।